美國國土安全部在向其生物檢測項目投入了10億美元的研發經費后，連原型設計中的一個關鍵部分都沒有完成，甚至不知道關鍵部分的完結日期，成了“半拉子”工程。但這個“半拉子”工程也并非一無是處，它所采用的漸進式“開發-發布”的項目管理方式有可能成為未來政府IT項目的運作方式。

備受爭議的訪問計劃

        美國訪問計劃是一個生物檢測系統網絡，它將個人指紋、眼底信息與政府數據庫中的數據相比對，以此來對成百萬進入美國的人群進行審查。9.11恐怖襲擊后，為了應對突然嚴峻的國家安全需要，這一計劃才被倉促部署。現在這項計劃已在300個場所運行，包括主要的國際海路和航空入境處。  

        國土安全部稱這項計劃阻止了1350名罪犯進入美國。這些被拘捕的人中包括一名移居加拿大的德國謀殺犯、一名卷走他人1300萬美元逃到哥斯達黎加的保加利亞人、一名從伊拉克逃跑的犯人等。

美國國土安全部

        然而,這個系統仍然缺乏一個至關重要的組成部分，即在入境者離開美國后通知當局的功能。除此之外，在美國訪問計劃實施的三年中，它還受到國會和聯邦會計總署監管人員的多次指責，因為該項目未能設定具體的時間表和成功與否的評價標準。由于美國訪問計劃系統是由幾個陳舊系統拼湊而成的。這一系統急需升級去采用最新的生物檢測等技術手段，連9/11委員會也因此受到了批評。  

        “你不能處理自己無法衡量的東西，而且也從來沒有這樣一個標準來界定在怎樣一個時間段內完成什么任務。”聯邦會計總署信息技術構架和系統部主任Randolph  Randy  Hite說。多年來他一直負責監督美國訪問計劃。“跟其它任何項目一樣，我們需要依據能力、價值、費用和時間表等來判斷這個項目要實現些什么。你們在報告中反復聲明支出計劃（為工程提供資金的撥款）是與國會簽訂了合同的。所以你們應該公開項目情況，給出報告，并承擔起責任來。但是，情況卻并非如此。我們從來都沒能把開銷和功能結合起來。他們拿到一筆年度經費，然后就花掉了。我們卻不知道哪些錢花在了哪些功能上。

多部門參與

        2001年紐約市和華盛頓特區遭到恐怖襲擊之后，美國政府入境官員所面臨的任務是很明確的。從入境處確保安全，讓政府更清楚的了解都有些什么人入境或跨越邊境，國會希望迅速將檢測流程自動化。  

        負責此事的美國移民規劃局于2002年下半年同其它幾個部門一并合入新成立的國土安全部。2003年4月，時任國土安全部部長的Tom  Ridge宣布了這個  “超級”IT工程：美國訪客和移民身份顯示技術系統，也就是美國訪問計劃。這項計劃旨在創建一個包含了個人照片以及眼底、指紋等生物信息的數據庫。通過比對數據庫信息和政府所掌握的恐怖分子觀察清單就可以對國內外人員進行核查。

        國土安全部宣稱新的系統可以達到國會的要求，并且表示新系統可以在2003年底啟用。他們準備整合22個部門，還要同時整合他們使用的技術。項目開始需要將來自不同部門的網絡和數據中心，各種各樣的主機、客戶端、服務器以及諸多網絡環境結合起來。除了移民歸化局和海關的陳舊系統外，還需要建立與美國國務院系統的連接。

        除了要共享的入境數據和觀察清單，國土安全部還需要建立單獨的數據庫。在新成立的部門中，為了能夠協同工作，需要對3000多臺電腦重新配置。與此同時，新部門還要將不同的部門文化、培訓方法、發展策略加以融合。這項工作到現在仍在國土安全部的很多部門中進行。

        埃森哲公司作為美國訪問計劃的主要整合機構，直到2004年6月才加入進來，那個時候項目已經開始運作了。Stolarski  說：“他們已經開展了很多工作，尤其在入境功能方面，政府在決策制定方面保留了相當多的權力。我們的工作是利用最好的分析手段來幫助他們制定決策。”

拼湊起來的新功能

        美國訪問計劃將取代原來由移民歸化局負責的國家安全出入境登記系統等。總體來說，將有7套陳舊系統被臨時拼湊起來實現新功能。這些新功能包括：  

        離港信息系統或者ADIS，專門收集個人旅行者信息；事前旅客信息系統或APIS，負責收集航班、客輪信息；計算機互聯應用信息管理系統，負責處理外國僑民的受益請求；部門間邊境檢查系統或IBIS，負責檢測已知的國內外犯罪分子；自動生物檢測識別系統或Ident，收集美國訪問者的信息；學生和交換訪問者信息系統或SEVIS；領事聯合數據庫或CCD，負責存儲簽證信息。  

        三年后，生物檢測系統已經可以使用，而附加的用來檢測新型身份證的射頻身份識別讀卡裝置也在測試之中。不可否認，他們取得了一些成功。Hite說，“在已經運行的系統中的確有一些可圈可點的價值。”2005年，9/11委員會的繼任部門-公共討論項目組對美國訪問計劃進行了評估。他們給出的結果是B級，這是國土安全部得到的最好成績。

        但是出境系統依然沒有就緒，聯邦會計總署擔心這個系統可能永遠都不能按設想運行。他們建議國土安全部“采取措施擴大試驗系統的范圍，延長試驗時間”來重新評估離境系統的功能。監察機構在報告中引證了2006年用于測試離境試驗系統的3350萬美元（盡管此時全面計劃也在進行當中）預算，稱，“直到美國訪問計劃辦公室充分評估了離境系統的備選方案，并確定了哪種方案是行之有效的，項目辦公室才能做出最佳決策。  

        離境追蹤系統的備選方案中還沒有一個看上去是非常有效的，這不僅僅是技術問題。聯邦會計總署給出了這樣的評價。比如，如果不遵守離境規定，需要采取什么樣的強制措施？到現在為止并沒有相關的評估或成功的標準。與此同時，Mocny還指出了在美國訪問計劃處理能力范圍之外的一些因素：美國政府對離境人員并沒有強制的離境檢查措施，國土安全部還要在機場找地方安放檢查裝置，而裝置占用的空間是要按平方英尺交納租金的。他承認道，“我們還處于試驗階段。”現在離境系統已經在12個機場和兩個海港試運行。  

        已經部署的系統也存在問題。Wired  News依據《信息自由法》得到的資料表明，美國訪問計劃系統曾經在2005年受病毒影響而癱瘓，這導致了幾個大型機場的旅客滯留。國土安全部本來擁有安全補丁，這個問題也可以被避免，但是由于美國訪問計劃中的工作站采用的是陳舊的Windows  2000系統，他們擔心使用補丁以后會導致與工作站相連的掃描儀，攝像機或其它裝置失靈而未能及時安裝補丁程序。工作站受到了來自國土安全部內部的批評，認為它是網絡安全的薄弱環節。而聯邦會計總署所指出的則是系統在整體安全計劃上的欠缺。

漸進式“發布-改進”模式

        美國訪問計劃也不是一無是處，它所采用的漸進式“開發-發布”的項目管理方式使重要公共部門的工作更為智能、快捷。國土安全部的CIO  Steven  Cooper稱，聯邦政府部門通常采用大規模“開發-發布”循環的方式進行項目運作，而這個項目則采用了漸進式“發布-改進”的方式，這“有可能在各個部門間為納稅人節省數十億美元。”      

        美國訪問計劃也不是一無是處，它所采用的漸進式“開發-發布”的項目管理方式使重要公共部門的工作更為智能、快捷。國土安全部的CIO  Steven  Cooper稱，聯邦政府部門通常采用大規模“開發-發布”循環的方式進行項目運作，而這個項目則采用了漸進式“發布-改進”的方式，這“有可能在各個部門間為納稅人節省數十億美元。”          

        最初的系統只能檢查每個受檢者的兩個指紋，而不是全部10個指紋。Mocny說：“我們因此受到了指責，但是由于我們采用了按順序依次開發的策略，這已經使我們成功鑒別出了20000名非法入境人員。”現在該項目正要采用新設備來對全部10個指紋進行檢查，這是指紋鑒別國際標準的發展方向。  

        “決定采用什么樣的工作方式也是需要選擇的。在將工作產品化之前，我們需要在測試時間和產品質量之間做一個折中的選擇。也許人們總是希望能把缺陷降到最少；你能在很短的時間內找出軟件中80%到90%的漏洞，但是相對而言，要發現剩下的缺陷會花費更多的時間。”所以如果先發布產品，然后在生產的同時進行測試，這樣就可以大大加快速度，實現更為顯著的價值。  

        盡管該項目存在缺陷，但是這種受環境所迫而采用的“發布-改進”式方法卻為未來項目的開展提供了更切實的前景。  

        Cooper稱，美國訪問計劃所采取的“開發-發布”方法與典型的聯邦IT項目計劃不同。傳統的計劃傾向于排出一個很長的時間計劃來開發巨型系統，然后一次性推出。在管理和部署上，美國訪問計劃采用的方法的確有缺陷，但是從它的歷史發展角度來看，這是聯邦系統可以采用的一種新模式。  

        也許傳統一站到位式的方法應該讓位給“發布-改進”模式了。考慮到政府龐大的IT項目中沒有多少不是超期、超預算完成的。那么，做出一些改變應該是必要的。

        美國訪問計劃中，埃森哲項目整合主管  Jim  Stolarski對此表示贊同，政府在制訂關鍵性決策時，通常都會按照事情的重要性排出一個順序,把最重要的事情排在前邊，然后是比較重要的事情。隨后根據重要性展開工作，雖然該項目的大多數決議都是國土安全部做出的，但是，“我們更傾向于分階段的方式，尤其在這樣一個仍有很多需要了解研究的環境中。”  

        Cooper說，私人企業已經不太可能像過去那樣參與到巨型項目中來。而是參與一些小型的局部項目，然后整合成一個大的系統。“這是一種值得發展的模式。”  

        Cooper同時負責管理預算局和聯邦CIO議會的工作。管理預算局為聯邦政府部門提供指導；而CIO議會則聚集了一批政府部門的頂尖技術行政人員，由他們來負責領導部署政府項目。

        沒有人會建議原樣照搬美國訪問計劃在倉促之下所采用的方法，但是還是有必要從正負兩方面來研究一下這個方法。  

        國土安全部本來采用了慣常的策略來部署美國訪問計劃。但是，Cooper說，根本不可能既要完成最重要的入境檢測系統，還要同時展開所有的工作。所以，入境檢測系統就成了首要解決的問題：將關鍵的入境人員數據庫與恐怖分子觀察清單整合起來，然后馬上把生物檢測儀器部署在美國海關檢查站；而最新型、功能最強大的檢測系統則要在稍晚些時候再部署下去取代現有系統。然后，再推出針對新型電子護照的RFID（射頻身份識別）讀寫裝置。只有在這以后，才能著手處理系統的出境部分。畢竟對國家安全來說，這并不是至關重要的一部分，而且它所關系到的不僅僅是技術解決方案，還涉及到基礎設施和政策法規的變動。抓獲進入美國的犯罪分子的好處是顯而易見的，相比較而言，花在等待離境系統上的代價也就變得可以接受了。  

        通過分階段式發布，國土安全部就能迅速將對國家安全最為重要的可行性系統部署下去。生物檢測入境網絡系統并不完美。系統升級勢在必行，其相關組件也要在日后補充上來。但是就像人們常說的，完美是良好之敵；美國訪問計劃在短時間內完成了比較好的工作。