隨著互聯(lián)網、社交媒體和人工智能的技術發(fā)展和應用普及，大數(shù)據(jù)在應急管理中發(fā)揮的作用將越來越重要，是應急管理未來發(fā)展的重要方向之一。應急管理部的成立為中國應急管理的發(fā)展提供了政策上的支持，也為發(fā)展大數(shù)據(jù)在中國應急管理中的應用提供了契機?，F(xiàn)階段，理論研究尚無法完全預知大數(shù)據(jù)在應急管理中的具體應用。但基于對應急管理基本原理的掌握，結合對大數(shù)據(jù)本質屬性的理解和對中國應急管理制度情境的了解，我們可以初步厘清大數(shù)據(jù)在中國情境中應用于應急管理的總體框架、關鍵功能和政策路徑。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析應對新興風險

在理論上，關于應急管理基本原理的探索已經觸及復雜適應系統(tǒng)(Complex Adaptive System，CAS)思想。CAS是復雜性理論的一個分支，代表了復雜性理論的最新發(fā)展。它強調信息在發(fā)展適應性中的作用，在本質上是一種方法論，因而具有廣泛的適用性。

20世紀90年代，美國應急管理研究的開創(chuàng)者之一康佛教授將CAS的思想引入應急管理研究，將應急管理定義為一個復雜適應系統(tǒng)，即大規(guī)模、異質性的行動主體對信息的搜集、交換和共享。它既適應環(huán)境的變化，也相互適應，達成協(xié)同行動，實現(xiàn)社會系統(tǒng)從“混沌”向有序的回歸。這一理論具有廣泛的包容性，涵蓋了20世紀90年代以來應急管理研究幾乎全部的理論進展，也是繼20世紀七八十年代提出并發(fā)展的綜合應急管理(Comprehensive Emergency Management，CEM)理論之后的最具統(tǒng)攝的理論框架。

這一理論不僅在美國、歐洲、日本的情境中得到了應用，也在中國情境中得到了檢驗。有學者通過對“汶川地震”“九寨溝地震”“山竹臺風”等案例的連續(xù)研究顯示，中國的應急管理在總體上也需要定義為復雜適應系統(tǒng)。這一系統(tǒng)通過信息技術的應用，既增強行動主體對環(huán)境變化的適應能力，也提升行動主體之間的相互適應能力，最終提高應急管理的協(xié)同水平和集體績效。

將應急管理視為復雜適應系統(tǒng)，發(fā)展更具適應能力的應急管理體系，這也是中國應急管理發(fā)展演化的內在要求。2003年“非典”之后，中國建立起以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制、應急法制)為核心的應急管理體系。這一體系統(tǒng)籌自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復。從理論上看，這就是“中國版”綜合應急管理體系，且其綜合程度較高。應急管理部成立之后，應急管理的職能邊界收縮至自然災害與事故災難的全過程管理，這實際上是對“中國版”綜合應急管理的修正。這同時也顯示，綜合化并非中國應急管理未來發(fā)展的主要方向。那么，中國應急管理未來發(fā)展的主要方向是什么?

進入新時代，社會發(fā)展的主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。按照這一要求，應急管理未來的發(fā)展方向就是，滿足人民群眾日益增長的安全需要。這就需要大力提升中國應急管理的適應能力。經過“一案三制”體系十余年的實踐，針對常規(guī)突發(fā)事件的應急管理已經趨于成熟，中國應急管理未來的挑戰(zhàn)主要來自于新興風險、極端災害與跨界危機的沖擊。從全世界范圍來看，導致應急管理遭遇“失敗”的突發(fā)事件并非常規(guī)突發(fā)事件，而是新興風險、極端災害和跨界危機。

因此，發(fā)展大數(shù)據(jù)在我國應急管理中的應用要站在上述理論高度，以提升應急管理適應能力為總體思路和發(fā)展方向。大數(shù)據(jù)與中國應急管理提升適應能力的總體思路和發(fā)展方向存在內在的契合。大數(shù)據(jù)在本質上就是一種更高的信息能力，其核心是大數(shù)據(jù)分析，從體量大、多樣化、價值密度低和動態(tài)性的數(shù)據(jù)集提取有價值的信息，識別社會現(xiàn)象之間的關聯(lián)機制。大數(shù)據(jù)應用于我國應急管理的總體框架是：站在復雜適應系統(tǒng)的理論高度，通過發(fā)展大數(shù)據(jù)分析增進應急管理的信息能力，進而提高應急管理的適應能力，以應對新興風險、極端災害和跨界危機的挑戰(zhàn)，滿足人民群眾日益增長的安全需求。

提高減緩或預防的效果

在上述總體框架之下，大數(shù)據(jù)在中國情境中應用于應急管理的邏輯主線是提升應急管理的適應能力。

應急管理部成立之后，應急管理的重心必然從全災害管理走向全過程管理，以解決“一案三制”體系“重應急響應，輕風險管理”的不足。根據(jù)應急管理部的職能定位，結合應急管理全過程管理的一般原理，我國應急管理的全過程管理主要涵蓋以下功能：減緩——防災減災，主要針對自然災害等不可預防的突發(fā)事件，盡量降低脆弱性，以減輕自然災害發(fā)生后造成的損失;預防——安全監(jiān)管，主要針對安全生產事故等可預防的突發(fā)事件，通過努力可以避免其發(fā)生;準備——無論是自然災害，還是安全生產事故，都需要進行應急準備;響應——一旦發(fā)生自然災害或安全生產事故，都需要盡快控制事態(tài);恢復——回歸常態(tài)，并從災難中學習，以利于改進或提升。

這五項功能可分為四個階段，形成一個動態(tài)的循環(huán)，其中減緩和預防屬于同一階段。根據(jù)從全災害管理轉向全過程管理的要求，發(fā)展大數(shù)據(jù)以提升適應能力也應該貫穿于應急管理的全過程。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析，提高減緩或預防的效果。自然災害的減緩關鍵是要降低脆弱性，既包括物理脆弱性，也包括社會脆弱性。降低物理脆弱性主要依賴于工程性措施，降低社會脆弱性則主要依賴于非工程性措施。大數(shù)據(jù)分析在這兩方面都可以發(fā)揮作用。例如，通過對極端災害條件下大規(guī)模人群行為規(guī)律的大數(shù)據(jù)分析，既可以優(yōu)化應急避難場所的設置，也可以優(yōu)化城市公共基礎設施的運營，還可以改進公眾自救互救的效率。安全生產事故的預防關鍵是要加強危險源的管理。在這方面，大數(shù)據(jù)分析也可以發(fā)揮作用。例如，可以通過互聯(lián)網、物聯(lián)網對重大危險源進行精確標識和動態(tài)監(jiān)控;通過對重大危險源監(jiān)測大數(shù)據(jù)與自然災害監(jiān)測大數(shù)據(jù)的關聯(lián)分析，識別兩者之間的耦合規(guī)律，以優(yōu)化重大危險源的儲存與運輸。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析以改進應急準備的針對性。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的要求，應急準備主要包括應急預案體系建設、應急物資儲備、應急隊伍建設、應急演練和培訓等。大數(shù)據(jù)分析可以優(yōu)化應急物資儲備，提升應急演練和培訓。例如，對自然災害或安全生產事故條件下應急物資需求的關聯(lián)分析，優(yōu)化應急物資儲備的數(shù)量配置和存儲位置;也可以通過對自然災害或安全生產事故條件下大規(guī)模人群行為規(guī)律的大數(shù)據(jù)分析，有針對性地改進應急演練和培訓。

運用大數(shù)據(jù)分析提升應急響應的效率。在實踐中，應急響應通常包括十余項子功能。其中，指揮與協(xié)調、信息發(fā)布、損失評估、救災物資發(fā)放監(jiān)督與審計等對信息高度敏感，都可以通過大數(shù)據(jù)分析來加以改進。例如，通過對物資儲備大數(shù)據(jù)和資源需求大數(shù)據(jù)的關聯(lián)分析，提升指揮與協(xié)調的精度;通過對預警信息擴散機制的大數(shù)據(jù)分析，提升信息發(fā)布的效率;通過對網絡輿情的大數(shù)據(jù)分析，改進指揮與協(xié)調、信息發(fā)布，對救災物資發(fā)放進行監(jiān)督等。

運用大數(shù)據(jù)分析促進恢復。無論是自然災害，還是安全生產事故，恢復的核心都是從中學習。在這方面，網絡輿情大數(shù)據(jù)的作用至關重要。例如，通過網絡輿情大數(shù)據(jù)的情感分析、“詞云”分析，可以有效挖掘公眾對應急管理的態(tài)度傾向和議題焦點，為改進應急管理提供精準支持。

建立應急管理大數(shù)據(jù)集成平臺

從政策規(guī)劃的角度來看，通過大數(shù)據(jù)分析來提升應急管理的適應能力，至少需要解決以下問題。

數(shù)據(jù)來源與構成。應急管理的大數(shù)據(jù)從何而來?如果將應急管理視為復雜適應系統(tǒng)，凡是能促進應急管理行動主體適應能力的信息，都屬于應急管理大數(shù)據(jù)的范圍。在我國，應急管理的行動主體大致可以分為五大類。一是政府部門。應急管理部整合了13個部門的職責，這些部門掌握的數(shù)據(jù)都屬于應急管理大數(shù)據(jù)的范圍。此外，交通運輸部、自然資源部、國家氣象局、國家能源局也都負有一定的應急管理職責，它們的數(shù)據(jù)也都屬于應急管理大數(shù)據(jù)的范圍。二是國有企業(yè)，主要指掌握了通信保障、電力供應、供水供氣等與應急管理相關的關鍵基礎設施和公共安全專業(yè)裝備數(shù)據(jù)的單位，例如，中國電信、國家電網等。三是事業(yè)單位，主要指掌握了醫(yī)療、教育、科研等與應急管理相關的專業(yè)人力資源數(shù)據(jù)的單位，例如醫(yī)院、高校和科研院所等。四是私營企業(yè)，主要指掌握了互聯(lián)網和社交媒體數(shù)據(jù)的單位，例如百度、新浪、騰訊等。五是社會組織，主要指掌握了志愿者數(shù)據(jù)的單位，例如中國紅十字會、中國扶貧基金會、壹基金等。

數(shù)據(jù)分類與采集。與應急管理適應能力相關的數(shù)據(jù)大致可以分為五大類：環(huán)境類數(shù)據(jù)，包括人口特征、地理空間、氣象條件等;對象類數(shù)據(jù)，包括地質災害隱患點分布、危險源分布等;資源類數(shù)據(jù)，包括人員隊伍、物資、設施、裝備等;行為大數(shù)據(jù)，包括疏散軌跡、信息搜集記錄等;評價類數(shù)據(jù)，包括情緒、態(tài)度、觀點等。不同類型的數(shù)據(jù)，采集的方式也不同。例如，資源類數(shù)據(jù)需要人工登記，行為類數(shù)據(jù)則需要用信息技術手段來進行監(jiān)測，評價類數(shù)據(jù)則需要依托熱線電話、社交媒體等平臺才能進行采集。

數(shù)據(jù)匯聚與擴散。上述行動主體的五大類數(shù)據(jù)匯聚在一起，就構成了應急管理大數(shù)據(jù)。這就需要建立應急管理大數(shù)據(jù)集成平臺，以實現(xiàn)多源異構數(shù)據(jù)的匯聚。在這一過程中，數(shù)據(jù)之間的相互關聯(lián)以涌現(xiàn)的方式呈現(xiàn)。依托應急管理大數(shù)據(jù)平臺開展大數(shù)據(jù)分析，提取有價值的信息后，還需要將這些信息擴散出去。如此，才能使不同的行動主體及時適應環(huán)境的變化并相互適應。

數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用。應急管理大數(shù)據(jù)還可以進行深度的開發(fā)和利用，以發(fā)揮市場的力量和社會的智慧。這就需要探索數(shù)據(jù)開放機制，發(fā)展外包服務機制，激發(fā)創(chuàng)新的力量。

數(shù)據(jù)的維護與管理。應急管理大數(shù)據(jù)的質量取決于分類數(shù)據(jù)的質量，因此，需要對數(shù)據(jù)的質量進行維護和管理。此外，數(shù)據(jù)安全也需要引起重視。