新型城鎮化 面臨挑戰

　　近來，中央和地方對“新型城鎮化”的詮釋和理解出現偏差的報道不斷見諸報端。中央部委官員一再強調新型城鎮化不是簡單地蓋樓修路，而是人口城鎮化;但從地方政府的實施來看，基礎設施建設仍然是城鎮化建設的首要工程，很多地方政府已經展開游說以獲得項目融資。城鎮化曾被社會各界寄望于拉動未來幾十年的中國經濟增長，但“走偏了”的城鎮化則恐怕難以擔此重任，并且有可能將中國經濟引入深淵。那么，新一屆中國政府將會如何把握好新型城鎮化的“航向”，以使其為中國經濟發展注入正能量?

　　應對舉措

　　2010年底，國家發改委即會同財政部、國土資源部、住房城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿。目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。

　　總理主張

　　2012年11月28日，李克強在中南海紫光閣會見世界銀行行長金墉時指出，中國已進入中等收入國家行列，但發展還很不平衡，尤其是城鄉差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。

　　2013年1月15日，李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。

　　李克強總理城鎮化思路解析

　　2012年9月7日，在中央組織部、國家行政學院和國家發改委聯合舉辦的省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會上，李克強從世界現代化發展的規律、從我國經濟增長的內生動力、從解決“三農”問題的有效手段、從能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展等方面，提出了中國城鎮化發展戰略問題。講話站在時代的高度，立足國情，以非常清晰的思路，提出了中國城鎮化發展線路圖。講話發表后國內外高度關注，反響強烈。黨的十八大召開后，特別是新一屆政府組建后，李克強有關城鎮化發展的觀點不斷深化，但基本問題、基本判斷都來源于這篇講話。現圍繞李克強這篇講話及其后對城鎮化問題的一些論述，擇要加以解析。

　　城鎮化是中國現代化進程的大戰略

　　李克強在講話中指出，城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。他把我國推進城鎮化發展的戰略意義，放在國家現代化建設、國際經濟環境發生深刻變化、我國進入中等收入國家行列、經濟增長階段轉換等背景中加以說明。

　　第一，城鎮化是一國現代化的重要標志。李克強在講話中指出，研究探索城鎮化問題，應放在人類發展的大格局、經濟社會發展的大趨勢中去思考。從一定意義上講，現代化是由工業革命引發和帶來的，現代化的過程是工業化、城鎮化的過程。當前，我國工業化正處在中后期階段，全國人民正在為全面建成小康社會而努力，城鎮化與工業化、現代化相伴而行、相互促進。城鎮化是國家現代化的重要內容，順應發展規律，積極穩妥推進城鎮化，對我國現代化建設至關重要。中國實現現代化的目標堅定不移，實現現代化是中國人的百年夢想，城鎮化發展要給現代化以支撐。實現現代化的約束主要在于城鎮化水平低。從國際比較看，我國的城鎮化率低于發達國家、低于發展水平與我國相當的國家。我國的發展階段、資源稟賦、歷史傳統等因素，決定城鎮化發展要克服一系列困難。

　　第二，依靠城鎮化營造一個國際合作發展的空間。李克強在講話中指出，實施城鎮化戰略，能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展。城鎮化是一個大戰略，包含著對我國用好戰略機遇期的設計。城鎮化啟動了我國內需發展，內需發展又會很好地平衡國內國際經濟發展。城鎮化必將成為我們獲得新的戰略機遇期的根本立足點。

　　第三，城鎮化發展要處理好四化協調的關系。基于現代化中的重要性，基于中國發展城鎮化的約束條件，李克強指出，工業化、城鎮化是現代化的必然要求和主要標志，盡管工業化、城鎮化進程中會面對糧食安全、能源資源支撐、生態環境承載能力等問題和挑戰，但這條路是繞不過去的，我們沒有別的選擇，只能沿著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化協調發展的道路走下去。我們理解，李克強這段講話強調要處理好幾種關系。

　　其一，城鎮化與工業化的關系。就是在城鎮化發展過程中，注重人的城鎮化，增加人的發展機會，提高人的生活質量。在工業化發展過程中，注重在資源優化配置的基礎上形成競爭優勢，注重質量效益，注重資源節約、環境友好。

　　其二，城鎮化與農業現代化的關系。就是在城鎮化發展中，要平等對待農村和農民，支持新農村建設，支持農業發展。城鎮化的過程不是剝奪農民、損害農民利益的過程，而是富裕農民的過程。農業發展要注重農業生產經營方式和農民生活方式的現代化，要通過農業現代化解決大量農民進城后的農產品安全保障問題。

　　其三，城鎮化與信息化的關系。我國的工業化、城鎮化與國外相比起步較晚，但在信息化上與發達國家差距不大，完全可以利用信息化更好地促進城鎮化發展。信息技術與城鎮化的融合發展，正在給智慧城市、低碳建筑、智能交通、生態環境等發展帶來應用，給新型城鎮化發展以動力。

　　我們注意到，李克強對城鎮化研究和實踐已歷經多年。他的碩士論文《農村工業化：結構轉換中的選擇》，就是與城鎮化發展相關的研究。在論文中他分析到，農村居民的現代化，在于因勢利導，使農村人口順乎自然地向小城鎮集中，并不失時機地進行交通運輸等設施的建設，逐步發展為中小城市。1998年到河南工作后，李克強提出了加快城鎮化發展是農業大省跨越發展的必由之路，把城鎮化作為河南經濟社會發展的戰略，提出區域中心城市、中小城市和小城鎮三頭并進的發展戰略，提出“中原崛起”的構想并付諸實踐。2004年底，李克強調任遼寧工作，與河南不同，因為是老工業基地，有著相對較高的城鎮化水平。李克強提出，要積極穩妥地推進城鎮化建設，提高縣域城市化水平，重點建設縣城和一批中心鎮，促進農村勞動力轉移。從某種意義上講，正是李克強在地方實踐中大膽“試”出來的經驗，城鎮化才有了全國層面的大力推動。

　　釋放新階段經濟增長的內生動力

　　李克強在講話中指出，城鎮化是中國最大的內需。這一判斷貫穿于整個講話之中，是講話的重點之一。有關城鎮化是中國最大的內需，李克強講話的核心觀點有以下兩方面：

　　第一，中國城鎮化拉動內需的規模和潛力是巨大的。我國正處于城鎮化快速發展階段，城鎮化不僅可以擴大投資、而且能夠促進消費，對擴大內需具有重要推動作用。我國實際的城鎮化率還很低，不僅低于發達國家近80%的平均水平，也低于一些與我國發展階段相近的發展中國家60%左右的平均水平。李克強指出，差距就是潛力。考慮到戶籍人口城鎮化率明顯低于常住人口城鎮化率，城鎮化需要的時間會更長。真正的城鎮化率應當是戶籍人口的城鎮化率，最后基本公共服務也應該是公平均等的。這是一個長期過程，也是一個巨大潛力，有著廣闊的成長空間。在當前復雜的國際國內形勢下，靠什么樣的力量沉著應對各種不利因素，保證我國經濟持續健康發展?我們對講話的理解是：促進城鎮化健康發展，努力推進中國新型城鎮化建設，將為我們贏得比較優勢和后發優勢發揮的巨大空間。

　　第二，擴大內需是保持經濟平穩增長的動力。擴大內需是我國經濟社會發展的戰略基點。一是擴大內需是加快轉變經濟發展方式的基本要求和首要任務。國際經驗表明，無論是發達國家，還是發展中國家，大國經濟發展主要是靠內需。只有立足擴大內需，才能使我們的發展立于不敗之地。二是擴大內需是保持經濟長期平穩較快發展的必由之路。我國人口眾多、國土遼闊，是世界上最大的發展中國家，正處于發展的重要戰略機遇期，市場空間大，回旋余地大，內需潛力大，對經濟發展具有持久的拉動作用。

　　李克強關于城鎮化是中國最大內需的觀點，貫穿于他近幾年的一系列講話、報告之中。如2009年12月，正值全國人民應對國際金融危機時，他在廣東考察時指出，把積極穩妥推進城鎮化作為應對國際金融危機、擴大國內需求和調整經濟結構的主要抓手;2010年6月，李克強在上海會見市委書記、市長“城市化與城市現代化”專題培訓班全體學員時表示，我國是一個發展中大國，最大的內需在城鎮化，促進發展最大的潛力也在城鎮化;2011年12月，他在全國發展和改革工作座談會上講話時強調，擴大內需的最大潛力在于城鎮化，農村還有相當數量的富余勞動力，城鎮化蘊涵的內需潛力巨大;2013年3月，他在會見中國發展高層論壇境外代表時指出，一個13億人口的大國要實現現代化前所未有，13億人口向工業化、城鎮化邁進，產生的內需是巨大的，其中最大的內需就是城鎮化。城鎮化是中國發展最大的內需，這是李克強對中國經濟發展階段的深刻把握。

　　城鎮化的核心是人的城鎮化

　　李克強指出，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。就是說，城鎮化發展要從要素驅動轉向創新驅動，當前創新驅動的核心就是人的城鎮化。我們對講話的理解有以下幾方面：

　　第一，有序推進農業轉移人口市民化。一是把符合條件的農業轉移人口逐步轉為居民。在人口城鎮化進程中，各類城市要根據綜合承載能力和發展潛力，制定農村轉移人口的落戶政策。可以將在大城市工作生活多年的業主、小企業家、穩定工作者一次性轉為城市人口。這部分農村轉移人口，雖然沒有城市戶籍，但實際上已占據一定的城市公共資源，對暫時不具備條件解決戶籍的，也要在基本公共服務上有所體現。

　　二是分離戶籍與公共福利制度。加速推進城鄉發展一體化，使得城鄉基本公共服務制度統一。國家應加快放開地級市以下城鎮戶籍限制，使義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

　　三是各級政府要分擔戶籍改革的成本。目前農村轉移人口有六成在地級以上城市，兩成在縣城，不到一成在小城鎮。大城市的困難在于，人口越來越集中。農村轉移人口市民化，涉及到大量成本，國家應從頂層設計的角度，出臺相關政策，使各級政府合理分擔改革的成本。

　　第二，繼續加快保障房建設。隨著城鎮化的推進，住房問題成為重大的民生問題，是人的城鎮化的一個重要標志。李克強在遼寧擔任省委書記時，遼寧國企面臨很多困難，大量工人下崗，很多人生活在棚戶區里。李克強抓住時機啟動棚戶區改革工作，用不到兩年的時間，完成了最大規模的棚改工程，城市最困難群體的居住條件明顯改善。李克強非常重視保障房建設問題，他強調是為了使工業化、城鎮化進程不至于受阻。一些老企業的職工、已在城鎮就業的外來人口等，依靠自己的力量不能解決住房問題，政府要采取有效的辦法幫助解決。城市政府要把農村轉移人口住房問題，列入保障房建設規劃，與城鎮低收入群體并軌。為農民工建房，面積可以小一點，但得有地方住。我國城鎮化在快速發展，需要大批農村轉移人口，解決好他們的住房問題，是城市文明的體現。

　　第三，注重生態環境的改善。黨的十八大報告提出，必須樹立尊重自然、順應自然的生態文明理念，反映黨執政興國理念的升華。李克強對生態環境的改善非常重視，強調城鎮化建設要充分考慮生態環境的支撐。我國百分之六十的國土空間不適宜人的生活，如果扣除這些不適宜城鎮化開發的國土后，我們國家總的開發強度已很高，高于一些高收入的國家。考慮到我國的工業化和城鎮化還有很長的路要走，在推進城鎮化過程中，一定要控制好開發強度，留下必要的生態空間，給城市居民一個好的棲身之處。

　　過往的城鎮化發展，我們取得了很大的成績，這是問題的主要方面，但也要看到，城鎮化發展也存在很多問題。我們過去走的是一條規模擴張的路徑，城鎮化以土地等要素為重要抓手，靠的是投資和工業拉動，把規模擴張作為城鎮化主導方向，對人的幸福關懷不夠。李克強指出，推進城鎮化，核心是人的城鎮化。這是對原有發展模式的深刻反思，是以人為本的體現，與過去相比，城鎮化發展的內涵更加豐富了，這可以理解為今后中國城鎮化發展的一個重要政策趨向。

　　2012年12月的中央經濟工作會議提出，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。這是一個新表述。新型城鎮化，最重要的是強調人的城鎮化。從李克強的一系列講話中我們感覺到，從偏重物的城鎮化，特別是土地的城鎮化向重視人的城鎮化轉變，將是城鎮化政策改革的重點。新型城鎮化是繼人口數量紅利之后的發展新紅利。從新一屆政府組建后釋放的政策信號來看，新型城鎮化已成為當前中國經濟發展的總抓手。

　　(張占斌 作者為國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博導)

　　延伸觀點

　　城鎮化可回擊“做空中國”

　　如果中國不能繼續維持一個階段的穩定增長，恰恰就應了西方大的投行做空中國的意圖。中國能不能從“被做空”變成現實的“空”取決于我們戰略安排，比如說新型城鎮化，是不是能夠真正到位。我國3000多個縣級單位和3萬多個建制鎮中，大部分基礎設施長期投資和配套不足，特別是在傳統農村地區。所以，縣域經濟與城鎮化戰略相結合，就是要繼續運用“看得見的手”引導國家基本建設投資。這3萬多個建制鎮的建設需求是一個非常大的空間，這個空間足夠消納我們的過剩產能。因此中國的城鎮化這個戰略選擇，將會同步帶動中小企業的發展和帶動農民非農就業，以及帶動普通百姓現金收入的增加，把原來的外需拉動經濟的這種增長方式，轉變為內需拉動的增長方式。——中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍

　　城鎮化和高房價沒有必然的聯系

　　城鎮化和高房價沒有必然的聯系。高房價意味著某地的高公共服務水準和稀缺的資源供給，加上龐大的消費和投資需求，形成了高房價。高房價的存在有其合理性。問題是政府要解決低收入人口的住房問題，可以通過保障房、公租房和出租房的方式。要發揮政府和市場的雙重作用。——國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵